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耕地生态保护补偿的国际经验及其启示
南京农业大学中国资源环境与发展研究院
郭贯成 朱海娣 吴群
一、引言
党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。十九大也强调，严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。可见，我国亟需建立有效的耕地生态保护补偿机制。在国际上，以美国、加拿大等为代表的北美地区，以德国、英国、法国等为代表的欧洲地区，以日本、韩国等为代表的亚洲地区，都在耕地生态保护补偿方面积累了较为有益的经验，值得我国学习借鉴。本文主要总结这些国家在耕地生态保护补偿方面的有益经验，并分析其对我国的启示作用。
二、耕地生态保护补偿的国际经验
1．通过补偿激励农民采取环境友好的生产方式实现农业生产方式和生产结构的转变，从而达到保护生态环境的目的
比如美国政府在耕地保护项目中,针对补偿对象的不同采取了一系列有利于农民的优惠政策，包括对生态休耕和退耕的补偿，对采取有利于农业生态环境质量改善的设施的补偿等。1985年美国实施了以生态退耕为主的保护和储备计划（CRP)，明确要求对农户实施的永久性退耕还林行为支付相应的补助金。欧盟则针对多种多样的补偿对象和补偿方式建立了较为完备的政策体系，以促进农业生产环境和生产本身均向有利于生态改善的目标发展。
2．补偿方式多样化
国外能够充分利用市场条件以及多元化的融资体系，建立起一整套生态环境服务付费的政策与制度框架。以美国为例，在耕地生态补偿方式上，美国有资金补偿和针对农民的优惠政策等形式。其中在资金补偿方面，美国不仅有公共财政支付，还积极引进市场机制，与财政直补经济补偿方式相配合，并在此基础上形成了生态补偿基金制度。这种通过立法确立市场机制推进的生态补偿值得借鉴。与此同时，社会性捐赠也是耕地生态补偿中的一个重要方式。而对农户采取生态性保护的行为进行非物质奖励，以及对于可以主动参加农地生态保护的主体提供税收减免的优惠，都是美国对农民采取的优惠政策措施。
3．补偿资金来源多样化
美国的多数州都颁布了农田保护法律,并对融资做了细致的规定,要求沿海地区收取用地费、开发税、地役税以及在农产品销售中增加绿色产品价格。欧盟通过积极的向消费者推荐具有生态标识的农业产品和生产厂家，利用各种便利，扩大生态标识产品的市场知名度和市场份额。通过此种途径不仅可以提高农户的收入、提高产品的附加值,同时可以树立良好的政府形象以及对环境保护的态度,通过积极的引导也可以缓解单由政府对生态补偿买单的困境。德国通过建立生态账户，引导各种社会资金参与到生态保护和开发的动态平衡体系当中。
4．注重耕地生态补偿受偿主体的利益保护
国外实行的耕地生态补偿政策注重保护行为执行主体的权利和利益。国外耕地生态补偿的额度比较高,如德国除对耕地生态补偿数额规定标准较高之外,部分州参加环保项目的还可以得到另一份专门的补助。美国和日本则将耕地生态补偿具体到农户,都从不同的层面对农户利益进行保护。毕竟农户是耕地生态补偿的最终落实环节,农户对生态补偿额度的期待值、心理预期的差额是其能否全心全意投入到生态保护中去的重要因素之一。农户对补偿额度满意,也会认为国家对其自我价值实现的认同,同时也会稳定社会秩序。
5．补偿类型多样，涵盖了耕地生态环境保护的各个方面
国外耕地的生态保护补偿，既有对生态经营维持的补偿，比如德国对按相关规定从事环保型生产的农业企业主、农户进行生态补贴，美国的环境质量激励计划（EQIP）对草地排水渠或施肥设备等进行补贴；也有有关生态退耕时的发展权补偿，比如美国的CRP项目；还有以耕地生态提升工程或者项目导向的补偿，如美国的EQIP项目包含对建设工程的补偿；最后，针对普遍的建设开发形成了专门用于农转用时的生态补偿，德国的生态账户建立就是典型的农转用的生态补偿案例。
6．以效益评估为基础确定生态补偿标准
休耕并不等同于撂荒，同样保护耕地的生态功能也并不等同于限制耕种行为。比如美国CRP项目实施过程中，农业部根据土壤数据库、土地分布图、地形图等建立环境效益指数（EBI），评价地块的生态效益，同时按照各地的土地市场信息，确定不同的补偿标准。另外，在美国生态修复工程中还运用了土地相对生产率、加权平均侵蚀指数等定量指标，作为评价受偿对象是否完成任务的检验标准。德国的考核标准是以耕地的氮含量的多少为依据，通过测定耕地的氮含量来对耕地进行补偿。
7.明确补偿程序，限制权利滥用
在德国，政府实行对耕地生态补偿制度的程序化管理。农户先在网上申请、填写表格，然后要按照地方协会的指导对土壤背景等指标进行检测，之后农业协会进行评估，最后，由国家农业部委行业协会对符合标准的农户进行审核，在经过州农业部门审批后对其发放补贴，农业部委的行业协会负责对农户发放补贴的工作进行组织和把关。美国同样也有自己的一套生态补偿项目实施程序。农户向政府提交一份建议书，政府对建议书进行审核，采用公告的形式公示有可能获得项目资格的人，同时也对建议书进行完善，限制项目的最低条件。如果还有对项目有兴趣的申请者可以继续进行出价投标，细化自己已有的生态项目，预测耕地的用途以及对该项目期待的补偿数额。政府对多份竞标耕地的土壤化学成分、污染现状、产出比及当地农业水平等进行进一步分析。由相关政府部门对申请方案最后做出效率评估，依据排名的状况选择签订合同的对象。
8.建立了耕地生态补偿监督机制
比如欧盟明确规定享受与环境项目有关农业补贴的农场主必须确保其有能力来执行农业环保计划，如果不能按照协议规定进行生产，专业机构有权对其进行多种制裁，以确保生态保护目标的实现。英国不仅设置了经济性补偿标准，而且还进行不定期的风险评估以及农业生产活动检查，并把评估和检查结果与相关补贴内容联系起来，从而达到对耕地生态补偿的监督目的。其他国家许多补偿政策也建立了动态的监督机制，以确保补偿的目标得到有效落实。
三、耕地生态保护补偿国际经验的启示
目前我国的耕地生态保护补偿仍处于探索阶段，国家尚未制定和建立统一的法律法规及机制，而国外在这一领域积累了许多成功的实践经验，值得我们研究与借鉴。
1．明确补偿主体、受偿主体，结合政府和市场双重手段开展补偿
按照“谁提供谁受益，谁受益谁补偿”的原则，耕地保护补偿的给付主体是分享了耕地保护效益，但未承担耕地保护任务的地区、部门及个人，具体包括中央政府、粮食主销区地方政府、非农产业部门及其他社会组织和公民，耕地保护补偿的受偿主体主要包括农户、新兴农业生产经营组织、耕地未承包到户的农村集体经济组织、粮食主产区地方政府。
在法律法规的制定、宏观调控、资金辅助、维护社会公平等方面，政府是主导的力量。政府应充分发挥其组织与管理职能，通过各部门之间的协调来更好地完成耕地生态保护的建设。同时要加大对生态脆弱区的生态补偿力度，探索多样化的耕地生态补偿方式，培育完善的市场。在确定补偿标准时，利用市场手段来确定合适的补偿金，而不是政府统一规定的标准，使得确定下来的补偿金更符合当地的情况，增加农民的可接受程度。市场机制可以解决单纯的政府运作所产生的一些弊端，耕地生态补偿机制的运行需要发挥政府与市场的同时作用才能取得预期效果。应该适当引入美国等国家在生态补偿中的市场机制和竞争机制，充分利用生态补偿税费、生态补偿国内外基金、价格机制、环境产权机制等市场手段的激励作用，提高我国公民参与耕地生态环境保护的热情。
2.制定完善的补偿标准
补偿标准的制定需要综合考虑耕地的综合价值，耕地资源的非市场价值以及耕地资源的机会成本。由中央相关部门制定各种类型耕地的最低标准和最高标准，明确补偿年限，包括生态退耕的标准、农转用的标准、耕地生态建设工程补偿标准等。结合农户自己理想的补偿额度和能够接受的最低补偿金额，各地根据当地实际补偿情况，充分考虑到区域自然条件、区域价格和成本的高低等重要因素，区别对待，制定不同的补偿标准充分将政府制定和农户意愿相结合，适当细化经济补偿标准，以使其能够更符合当地的情况，从而保证补偿资金使用的生态环境效益水平。另外，国家应该将耕地生态补偿标准与当地经济发展相结合，适当对贫困地区给予政策、资金倾斜，保护耕地生态环境的同时也有利于生态扶贫。今后，在耕地占补平衡、指标交易以及征地区片价中也应当考虑耕地生态价值，以不断完善补偿标准。
3．制定耕地生态保护补偿的效益评价指标体系，完善评价流程
我国现如今没有制定出有关耕地生态保护补偿效益的评价指标体系，为了确保耕地生态保护补偿项目从选择到实施都符合效益最大化的原则，当务之急就是收集资料，将耕地的经济效益、生态效益和社会效益纳入评价体系中，设计衡量各项绩效的指标体系，并根据实际情况做出动态的调整，确定耕地生态保护补偿资金能够得到更合理的分配。
4.加强构建补偿管理体系
耕地资源保护和耕地生态补偿涉及农业、环保、自然资源、财政等多个部门，各部门之间需要加强协调合作，建立耕地生态保护补偿组织管理体系，制定补偿的征收和发放机制，实现补偿金在支付方和受偿方之间的合理分配。生态补偿组织管理体系应由补偿计量机构、补偿政策制定机构、补偿征收与发放机构、补偿监管机构等构成，补偿计量机构通过耕地生态效益评价体系核算确定合理的补偿标准，补偿政策制定机构结合实际，从法律和政策角度出发，将耕地生态保护补偿的方式、标准、资金来源等规定下来，补偿征收与发放机构保证耕地生态补偿资金的合理分配和落实。补偿监管机构依据耕地生态补偿的相关法律法规，对政策的实施、资金的使用、项目的落实等进行监督管理。耕地生态补偿组织管理体系的建立健全是耕地生态补偿得以顺利实现，持续发展的保障。
5.建立耕地生态保护补偿约束机制
耕地生态保护补偿的约束机制主要有保证金制度和生态税费制度，严格的约束机制可以避免人类过度向自然界索取和加速破坏生态系统的平衡，同时还能激励人们去保护环境。凡是开发活动可能导致耕地生态环境损害的，在开发前都应该预先缴纳一部分资金作为恢复被损害地区的生态环境保护费用，为生态环境的恢复提供稳定的资金来源。征收的耕地生态补偿费应该专门用于耕地生态系统的恢复和补偿，为耕地生态保护建立完善的激励机制和约束机制。
6．拓宽耕地生态保护补偿资金来源渠道
补偿资金的筹集和管理关系到耕地生态保护经济补偿的可行性和效力性。资金筹集渠道主要有两条。一是财政筹集渠道。可以通过地方政府的配套资金和中央专项财政资金投入。地方政府的配套资金可来源于地方政府的财政一般预算收入和地方政府的土地收益，如土地出让金、耕地开垦费、耕地占用税等；中央专项财政资金投入包括中央对农业投资、新增建设用地有偿使用费返还以及中央新增财政资金等。另外，也可从财政预算中设立耕地生态保护补偿专项资金；还可以建立类似德国的生态账户的耕地生态保护账户，使用指标购买制度，实现区域间的协调发展。二是社会筹集渠道。可通过纯公益性质的社会捐赠和受利益因素购买的“耕地生态保护彩票”筹集。还可通过公布各级耕地生态保护补偿捐赠资金的账户信息，鼓励企业、非政府组织和民间个人捐助。另外，可以拓宽补偿资金来源渠道、创新整合社会资金，如推进土地信托流转、发行耕地保护福利彩票、从高收益行业开拓耕地保护基金和申请国际组织的资金支持。两条筹资渠道在不同的地区使用侧重不同，在经济发展水平较高、财力雄厚、财政可长期供给的地区，补偿资金来源在公共财政补贴为主导的基础上辅以社会资金资助，在经济发展落后、财政供给不足的地区，以上级政府的公共财政补贴为主，更大范围的社会资金为辅。
7.构建多层次耕地生态补偿监督机制
合理的耕地生态补偿监督机制是保障，我国需构建政府监督、内部监督以及社会监督的多层次监督机制。对耕地生态补偿实践进行有效监督的同时，明确补偿程序限制权利滥用，对耕地生态补偿专项资金的使用情况和动态进行监督。可以参考德国将监督纳入国家法的方式，来保证监督运行的强制性。也可以在制度出台之前先进行监督机制的试点，试点内容包括具体审核部门的确定、所检查区域的界定以及资金流动的具体监督方式等。从而为我国耕地生态补偿实践提供进一步的保障，使得用于生态环境恢复的资金运作更具有稳定性，耕地的生态性保护更具有可持续性。